努力开创行政审判工作新局面

为全面建设小康社会提供司法保障

最高人民法院副院长  李国光

过去五年的行政审判工作和基本经验

五年来，全国各级法院认真落实依法治国的宪法原则，紧紧围绕“公正与效率”法院工作主题，积极开展各类行政案件的审判工作和非诉行政执行案件的审查执行工作，大力推行行政审判方式改革，各项工作取得新的进展，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，推动了依法行政，促进了社会主义政治文明建设。

（一）行政审判职能不断强化，保障了公民权利，促进了依法行政

五年来，特别是1999年全国法院行政审判工作会议以来，全国法院围绕工作大局，积极开展行政审判工作，审判质量和效率有了明显提高。一是审理、审查执行了大量的行政案件和非诉行政执行案件。1998年至2002年，全国法院受理一审行政案件463327件，审结464689件，其中2001年受理100921件，首次突破10万件，比1997年增长11.44%，比1990年增长6.76倍；受理行政赔偿案件24292件，审结21638件：受理非诉行政执行案件1689956件，执结1681972件，执结标的金额2620830.16万元。二是行政审判领域不断拓宽。行政案件类型日趋多样化，已受理的行政案件几乎涉及所有行政管理领域。2001年与1997年比较，海关行政案件上升3.57倍，专利行政案件上升3.06倍，烟草、商标、外汇、工商、财政等行政案件上升1倍以上；传统的公安、卫生、林业等行政案件呈下降趋势，其中公安行政案件下降9%，卫生行政案件下降18%，林业行政案件下降47%。三是有效地保护了行政相对人的合法权益。人民法院通过行政审判活动，依法保护自然人、法人或者其他组织的人身权利、财产权利和其他社会权利，落实了人民群众诸多宪法权利，增强了人民群众的权利意识和法治观念。行政案件收案数从1992年的27125件，增加到2001年的100921件，在增加3.72倍的情况下，原告的撤诉率从37.84%下降到32.38%，原告的败诉率从35.93%下降到28.61%，被告的败诉率则从21.98%上升到25.67%，较好地体现了司法公正。四是有力地促进了依法行政。人民法院通过司法审查，对于具有行政管理职权的机关、组织的行政不作为，依法判决其履行法定职责：对于违法或者显失公正的行政行为判决撤销、变更或者重新作出具体行政行为。1998年至2002年，全国法院裁判的这类行政案件145916件，占全部行政案件的31.50%；同时，依法维持具体行政行为62954件，占全部行政案件的13.6%，对于防止权力滥用，促进依法行政发挥了重要作用。五是及时有效地化解了行政争议。近年来因城市拆迁、农民负担、企业改制、社会保障等引发的行政争议较多，往往涉及面广、人数众多、矛盾尖锐。人民法院通过依法审理和公正裁判，积极做好疏导工作，将这些争议纳入法制轨道，及时化解了行政争议，维护了社会稳定。

（二）行政审判方式改革不断深化，为行政审判发展注入了新动力

一是进一步转变了审理行政案件的观念，找准了行政审判的立足点，坚持对被诉具体行政行为合法性进行全面审查，摒弃重点审查原告的行为是否合法等错误做法。二是全面落实以庭审为中心，以公开举证、质证、认证和裁判为主要内容的行政审判方式，完善了庭审程序，强化了庭审功能，增强了审判的透明度，初步实现了审判机制创新，提高了裁判的公信力。三是推行审判长选任制，实行合议庭负责制，强化合议庭职权，从组织上确保行政裁判的公平和公正。四是改革和规范行政裁判文书的制作，积极探索科学合理的行政裁判文书样式，强化证据的分析认定，增强了说理性。五是在全国法院形成刑事、民事和行政三大审判体系以后，行政审判工作有了更好的体制保障和发展条件。通过各项改革，我国行政审判体制更加符合行政审判的特点、规律和要求，更加适合依法治国的需要，更加符合现代法治的原则和理念。

（三）制定司法解释的力度不断加大，行政审判的制度保障明显增强

一是制订和颁布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，这一司法解释对1990年发布的《贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》进行了全面的修订和完善，在充分吸收实践经验和理论研究成果的基础上，对适用行政诉讼法中的一些重要问题作出了一系列规定，在许多方面实现了制度创新，为确保行政诉讼法的正确实施提供了保障。二是制定和颁布《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，完善了行政诉讼证据制度，初步建立和形成了具有行政诉讼特色的举证、调取证据、质证和认证的行政诉讼证据规则。三是制定和颁布《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》、《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》和《关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》等三部司法解释，为依法公正地审理国际贸易行政案件，切实履行涉及世贸组织规则的司法审查职责，提供了法律依据。

（四）行政法官队伍职业化建设不断加强，审判人员素质明显提高

五年来，全国法院按照最高人民法院的统一部署，大力开展行政法官队伍职业化建设，取得了明显成效。一是通过开展“三讲”学习教育，“三个代表”教育，“一教育三整顿”，“集中教育整顿”，“争创人民满意的好法院、好法官”等活动，树立法官正确的权力观、地位观、利益观和全心全意为人民服务的宗旨意识。二是行政法官的法律素养、专业知识和专业技能水平不断提高。一批既精通法律、又通晓其他专业知识的行政法官正在脱颖而出。三是审判组织建设有所加强。吉林、山东、浙江、江苏、北京、上海等省市90%以上，河南、安徽、湖北等省市80%以上基层法院的行政审判庭，达到了配备一个合议庭的要求。经过多年的努力，全国法院已初步形成一支政治坚定、业务精通、爱岗敬业的行政审判专业法官队伍，已建立比较健全的行政审判组织。

（五）调查研究不断深入，推进了行政审判的理论创新和实践创新

五年来，全国法院从实际出发，积极开展行政审判的调查研究，有针对性地确定调研课题，了解掌握新情况，分析研究新问题，归纳总结新经验，认真进行实践探索和理论概括，丰富了行政诉讼理论，锻炼了行政审判人员。调查研究推动了行政审判方式的改革，推动了行政审判工作决策的科学化和司法解释的制定，推动了行政审判的发展。

这些成绩表明，过去的五年是行政审判事业稳步发展、取得较大成就的五年，也是为全面发展奠定重要基础的五年。这些成绩也表明，我国建立和完善行政审判制度，是社会主义民主法制建设的必然选择和必由之路，行政诉讼在我国社会主义政治文明建设中的地位越来越重要。

当前行政审判工作应当注意的几个问题

（一）关于行政案件的受理问题

当前行政案件的受理仍然存在不少问题。一些法院对受理条件把握不准，掌握的受理标准不尽一致，应受理而未受理或者不应受理而受理的现象较为突出。法院审判业务部门之间在受理案件上的分工尚需理顺。为更好地解决行政案件的受理问题，需要注意以下问题：

一要准确掌握行政诉讼法和司法解释对受案范围的规定，防止将符合受理条件的行政案件拒之门外。行政诉讼法和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对受案范围的规定是很明确的，各地法院应当严格按照法律规定受理行政案件，依法保护当事人的诉权。起诉人认为具体行政行为侵犯其合法权益，有明确的被告、事实理由及具体的诉讼请求，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖，且符合其他法定条件的，人民法院对该起诉应当予以受理。按照最高人民法院的司法解释规定，对于审查立案期间不能决定是否受理的，应当先予受理，受理后经审查如不符合受理条件，再裁定驳回起诉。对于一些新类型案件，如果暂时拿不准是否应当作为行政案件受理，应当慎重对待，可以向上级法院请示。

二要进一步理顺审判业务部门之间在行政案件受理问题上的分工协作关系。行政案件的受理具有较多特殊性，如原告资格的确定比较复杂，受案范围存在很多不确定因素，在是否属于复议前置、如何确定起诉期限、是否属于具体行政行为等方面经常出现疑难问题。为有利于保护当事人的诉权，应进一步研究并理顺人民法院立案庭与行政审判庭在行政案件受理上的分工。行政审判庭与立案庭应积极配合，通力合作，共同搞好当事人诉权的保护工作。

三要加强对行政案件受理的监督。要严格执行司法解释规定的监督制度，上级法院应切实加强对下级法院受理行政案件的监督。凡受理起诉的人民法院在七日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。

（二）关于贯彻执行行政诉讼证据规定的问题

《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的内容虽然比较系统，但不少条款还比较粗疏，有些规定还需要在实践中进一步检验。在适用该规定时应当善于把握其精神实质，妥善处理存在的问题。从当前的实际情况看，主要是处理好以下几个关系：

一要妥善处理当事人举证与法院调取证据的关系。按照《规定》的基本精神，要坚持以当事人举证为原则，以法院调取证据为例外。要在坚持被告负举证责任原则的基础上，积极探索原告负举证责任的范围及所适用的案件类型，特别是完善起诉行政主体不作为及行政赔偿案件的举证责任分担，推动举证责任分配制度的科学化。要正确适用举证期限的规定，保障证据活动中的公正与效率。对于被告未在举证期限内提供的法律、法规等众所周知的规范性文件，应当进行司法认知，不能简单地视为其没有法律依据。对于被告未在法定期限内提供的涉及国家利益、社会公共利益和第三人利益的证据，法院应当依职权予以调取，而不能简单地视为被告没有证据。鉴定人出庭接受询问和专业技术人员出庭说明，一般不受当事人举证期限的限制。要严格适用《规定》关于调取证据条件的规定，调取证据原则上根据当事人的申请，在具备法定事由时才依职权主动调取。

二要正确处理庭前交换证据与庭审质证的关系。庭前交换证据主要是为了强化信息披露，防止当事人搞证据上的“突然袭击”，避免当事人不正当地使用诉讼技巧对公正审判的不良影响。对于在庭前交换证据活动中没有争议的证据，合议庭经记录在卷并在庭审质证中征询当事人是否有反悔的意见以后，才作为无需质证的证据进行审核认定。如果当事人在质证中反悔，应当对该证据进行质证。要规范庭前交换证据活动，避免庭前交换证据活动的繁琐化或者使其成为变相的开庭。要充分保护当事人的质证权利，充分发挥质证的法律功能，完善鉴定人员出庭接受询问和专业技术人员出庭说明的制度。

三要妥善处理刚性认证规则与柔性认证规则的关系。《规定》有关证据审核认定的内容既有强制性规范，如关于非法证据排除规则的规定，又有任意性或者指导性规范，如关于审核认定证据的一般要求以及证据效力大小比较的规定。对于任意性或者指导性规定，要具体案件具体分析，灵活掌握运用。例如，《规定》第六十三条关于证明同一事实而又相互冲突的证据的证明效力的认证规则，是属于任意性规范，而不是强制性规定，不能作简单化和一律化的理解，否则就会违背《规定》的本意，影响案件事实的认定。无论适用强制性规则还是任意性规范，其意图均是，既要对法官审核认定证据的裁量权进行必要的约束，又要发挥法官审核认定证据的自主性，提高审核认定证据的透明度。对于认证的理由，要在裁判文书中予以充分说明。

四要妥善处理要证事实与非要证事实的关系。《规定》明确规定人民法院裁判行政案件应当以证据证明了的案件事实为依据的证据裁判原则，但在特殊情况下，有些事实无需证据证明，这主要是众所周知的事实、自然规津和定理、推定的事实以及已经依法证明的事实。生效的人民法院裁判文书或者生效的仲裁裁决确认的事实，以及公证文书证明的事实，属于己经依法证明的事实，可以直接作为定案依据。如果有相反证据足以认定已经依法证明的事实有错误，人民法院应当依法认定相反证据证明的事实。

五要妥善处理行政诉讼证据“质”与“量”的关系。行政诉讼证据的“质”，主要是指证据的“三性”，只有同时具备“三性”的证据，才能作为定案依据。证据的“量”，主要是指通过证明标准进行衡量，证据达到什么样的充分程度，才能构成“主要证据充分”。《规定》的大多数内容都是为了解决证据的“质”的问题，而对证明标准未作明文规定。由于被诉具体行政行为的类型多样化，与刑事诉讼和民事诉讼相比，行政诉讼证据的证明标准也不是单一的，因此因具体行政行为性质的不同而应适用不同的证明标准。我们应当在实践中认真研究和总结行政诉讼的证明标准。行政案件证明标准的高低，原则上取决于被诉具体行政行为对原告权益影响的大小。从目前的审判实际看，对于涉及限制人身自由、大额罚没等对行政相对人人身、财产权益影响较大的具体行政行为的案件，可以比照适用类似于刑事案件的证明标准；对于行政裁决类行政案件和其他行政案件，可以比照适用类似于民事案件的证明标准。

（三）关于申请人民法院强制执行的具体行政行为的合法性审查问题

当前，行政机关申请人民法院强制执行生效的非诉具体行政行为案件数量较大，且有继续增加的趋势；审查执行中存在许多新情况新问题，也存在不少不规范甚至违法的做法，需要加强探索，纠正不规范的做法，尽快实现规范化。

要重视对非诉具体行政行为合法性的审查工作。人民法院对生效的非诉具体行政行为的强制执行是一种司法行为，依法审查申请执行的非诉具体行政行为的合法性，是法律赋予人民法院的重要职责，人民法院必须认真履行合法性审查职责，不能成为非诉具体行政行为的纯粹执行工具。由于非诉具体行政行为与行政诉讼案件中合法性审查具有许多相同性，且法律政策性很强，为节约审判资源、提高审查质量和增强审查效果，各级法院必须严格执行行政诉讼法和有关司法解释的规定，由行政审判庭负责对非诉具体行政行为合法性的审查，并作出是否准予执行的裁定。

要准确把握非诉具体行政行为合法性审查的“度”。非诉具体行政行为与行政诉讼在合法性审查上应有不同的要求，不能等量齐观。按照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条规定，只有非诉具体行政行为明显缺乏事实依据、法律依据或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的，人民法院才应当裁定不准予执行。对于如何具体把握非诉具体行政行为的审查程度，各地法院要积极探索，及时总结经验。

要积极探索审查非诉行政执行案件的新途径。当前不少法院在办理非诉行政执行案件时进行了一些积极有益的探索，如引进了听证制度，提高了自动履行率，增强了审查执行工作的透明度，有效地保障了被执行人的合法权益，提高了审查执行质量和效率，收到了很好的效果。对诸如此类的新途径可以进行积极探索，及时总结经验，加以必要的规范，条件成熟时可以进行推广。当然，在审查非诉具体行政行为时也要避免不必要的复杂化和繁琐化，要实事求是和注重实效，不搞形式主义。

（四）关于严格先予执行的适用条件问题

当前采取先予执行措施的做法比较混乱，有些法院擅自扩大先予执行范围，致使违法的先予执行时有发生，行政相对人的合法权益受到侵害，甚至造成一些不可逆转的后果。为制止和防止这类情况的发生，各级法院应当严格依法采取先予执行措施，不得擅自扩大先予执行的范围。按照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十四条规定，先予执行必须在诉讼过程中采取，必须符合“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”的条件，且要求申请执行人提供相应的财产担保。司法解释规定的“不可弥补的损失”，是指涉及重大国家利益、公共利益或者他人合法权益，不及时执行无法挽回或者无法恢复的特殊情况。各级法院必须按照司法解释的规定，严格掌握先予执行的法律条件，慎用先予执行措施。

（五）关于国际贸易行政案件的审理问题

为适应我国加入世贸组织后人民法院履行司法审查职责的要求，去年最高人民法院制定了有关审理国际贸易行政案件的三部司法解释，对国际贸易行政案件的范围、起诉与受理、人民法院承担司法审查职责的审判机构、国际条约的适用等问题作出了明确规定。各地法院要按照这些规定，认真审理好有关货物贸易、服务贸易、知识产权等国际贸易行政案件。在审理国际贸易行政案件时要注意以下问题：

一要克服国际贸易行政案件与己无关的错误认识。有些法院认为，国际贸易行政案件只与北京、上海等少数地方有关，大多数地方涉及不到。这是一种误解。我国加入世贸组织以后，虽然反倾销、反补贴、有关专利复审和商标评审的知识产权等行政案件确实集中在北京市法院管辖，但各地法院都可能遇到涉及货物贸易、服务贸易、知识产权的及跨国投资等领域的其他国际贸易行政案件，因此都要高度重视国际贸易行政案件审判工作，及时总结审判经验，加强上下沟通联系。为及时掌握新情况和研究新问题，要建立案件报送制度，对于受理或者审结的国际贸易行政案件，要及时向最高人民法院报送情况。

二要准确把握审理国际贸易行政案件的法律适用。我国加入世贸组织法律文件只是承诺以制定或者修订国内法律的方式履行世贸组织协定，并未赋予世贸组织协定在国内的直接适用效力。因此，当事人不得直接援用世贸组织规则提起诉讼，人民法院亦不能直接援用世贸组织规则作为裁判案件依据，必须按照经过转化了的相关国内法受理和审判国际贸易行政案件。在这里，我想着重谈一下地方性法规在审理国际贸易行政案件中的适用问题。按照立法法第八条和第九条有关规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”，只能制定法律，在尚未制定法律时可以先授权国务院制定行政法规。我国加入世贸组织工作组报告书也指出，地方各级政府对于与《WTO 协定》和议定书有关的贸易政策问题没有自主权。据此，有关国际贸易的法律和行政法规是人民法院审理国际贸易行政案件的基本依据。这与人民法院审理普通行政案件有很大的区别。强调审理国际贸易行政案件应当依照法律和行政法规，有利于维护法制统一，也符合世贸组织规则和我国加入世贸组织议定书对贸易制度统一实施的要求。当然，地方立法机关在与法律、行政法规不抵触的情况下，在其立法权限内制定的有关或者影响国际贸易的地方性法规，也可以作为人民法院审理本行政区域内发生的国际贸易行政案件的依据。而且，人民法院审理国际贸易行政案件，还可以参照国务院有关部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定的有关或者影响国际贸易的部门规章，以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市、国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定的有关或者影响国际贸易的规章。必须指出，人民法院审理国际贸易行政案件虽然不直接适用世贸组织规则，但并不说明世贸组织规则与人民法院审理国际贸易行政案件没有关系。按照国际条约必须信守的原则，无论条约在国内直接适用还是转化适用，其最终结果都应当使国际条约在国内得到遵守。国内法院通过解释并适用国内法以尽量保持与国际条约相一致，是国际上通行的做法。按照司法解释规定，人民法院审理国际贸易行政案件所适用的法律、行政法规的具体条文存在两种以上的合理解释，其中有一种解释与中华人民共和国缔结或者参加的国际条约的有关规定相一致的，应当选择与国际条约的有关规定相一致的解释，尽量避免国内法的适用与世贸组织规则相抵触。在审理国际贸易行政案件中凡遇到这种法律解释上的重大分歧，应当逐级上报最高人民法院，防止发生法制不统一或者违反世贸组织规则的情况。对于不涉及世贸组织规则而涉及我国缔结或者参加的其他国际条约的国际贸易行政案件，如果国内法允许直接适用国际条约的规定，人民法院可以直接援用条约的规定。

三要理顺审理知识产权行政案件的分工。我国专利法、商标法按照世贸组织《与贸易有关的知识产权协定》的要求，修改了专利复审委员会和商标评审委员会有关专利、商标的复审决定或裁定的行政终局决定制度，赋予人民法院司法审查权。为搞好此类知识产权行政案件的审判工作，《最高人民法院关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》（法〔2002〕117号）已对北京市法院行政审判庭和知识产权审判庭就审理涉及专利复审委员会和商标评审委员会的专利商标行政案件的内部分工予以明确，即对于法院受理涉及专利权、注册商标专用权的民事诉讼后，专利复审委员会或商标评审委员会对同一专利或注册商标专用权作出无效宣告复审决定或裁定，当事人不服提起行政诉讼的，由知识产权审判庭审理；不服专利复审委员会或商标评审委员会的复审决定或裁定的其他行政案件由行政审判庭审理。由于知识产权行政案件均属于行政审判的范围，无论哪一个审判庭承担具体审判工作，均应当按照行政诉讼法及相关的行政诉讼司法解释进行审判。涉及审理这些知识产权行政案件的法院，应当严格按照最高人民法院通知要求处理内部审判业务庭之间的分工，不应随意变通。这些案件的内部审理分工只与北京市法院有关，与其他地方的法院审理其他知识产权行政案件的内部分工无关，其他地方的法院应当按照行政诉讼法规定，由行政审判庭审理知识产权行政案件。凡是没有按照行政诉讼法规定，由行政审判庭审理知识产权行政案件的法院，必须尽快理顺审理分工，严格依法办事。

四要妥善处理确保世贸组织规则实施与依法保护民族产业和国家利益的关系。我国加入世贸组织后，既享受世贸组织规则和我国加入世贸组织法律文件规定的基本权利，又承担相应的法律义务。在审理国际贸易行政案件时，我们既要严格执行与世贸组织规则有关的国内法，确保世贸组织规则的实施，又要注意依法保护民族产业和国家利益，充分发挥司法审查在维护国际贸易公平竞争和保护我国经济安全方面的作用，促进我国民族产业和对外贸易的不断发展。

（六）关于行政合同纠纷案件的审理问题

随着行政管理方式的多样化和行政管理理念的变革，行政机关常常通过与行政相对人签订合同的方式，履行行政管理职能，形成大量的国有土地出让、国有资产租赁等独具特色的行政合同。这种以实现行政管理为目的的合同，不同于平等主体之间订立的以设定民事权利义务关系为目的的民事合同。在行政审判实践中，行政合同纠纷案件成为日益增多的新类型行政案件。不少法院对审理行政合同案件进行了有益的探索，积累了一定的经验，但在审理中也遇到了一些问题。今后，我们需要对行政合同的类型、行政合同与民事合同的区别和联系、审理行政合同案件的法律适用及判决方式等问题，继续进行深入探索。从目前的情况看，在审理行政合同纠纷案件时，法律、法规对行政合同有特别规定的，应当优先适用特别规定；没有特别规定的，可以根据案件的具体情况，参照合同法的相应规定，并对实体处理方式进行积极的尝试，及时总结审判经验。

注：本文根据作者2003年2月13日在全国法院行政审判工作会议上的讲话第一、第四部分摘编。