大力推进人民法院各项工作

为全面建设小康社会提供有力司法保障

——在第十八次全国法院工作会议上的报告（摘要）

最高人民法院院长  肖扬

（2002年12月22日）

一、五年来人民法院的主要工作

（一）审判工作全面发展。五年来，全国法院全面加强立案、刑事审判、民事审判、行政审判、审判监督、国家赔偿和执行工作，共审结和执行各类案件4050.28万件，比前五年上升31.14%。

审判职能进一步强化。依法惩处颠覆国家政权、分裂国家的犯罪、恐怖犯罪、组织和利用“法轮功”等邪教组织破坏法律实施的犯罪。在“严打”整治斗争中，依法严惩各类严重危害社会治安的刑事犯罪，有力地维护了社会稳定。积极参与整顿和规范市场经济秩序工作，依法严惩破坏市场经济秩序犯罪，保障社会主义市场经济持续快速健康发展。严惩贪污、贿赂等职务犯罪，推动反腐败斗争深人进行。依法审理民事案件，平等保护各类市场主体的财产、契约和信用关系，保障公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的建立和完善；规范国有企业改制和破产行为，促进现代企业制度建立；保障金融债权，防范金融风险，维护金融安全；加大对知识产权的保护力度，推动科技进步和创新；妥善处理婚姻家庭纠纷，促进家庭和睦和社会安定。依法审理行政案件，保护自然人、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政。改进执行措施，加大执行力度，最大限度地实现裁判所确定的当事人权益，维护司法权威。

审判领域进一步拓展。利用电脑和网络的犯罪案件，证券市场因虚假陈述引发的民事侵权案件，网络环境下的域名抢注、商标假冒与反向假冒等侵权案件，电脑软件、生物技术、植物新品种等研制开发过程中的权属纠纷案件，反倾销、反补贴案件，以及开放市场中的电信、邮政等方面纠纷案件的出现或增多，使审判领域更为宽广，审判职能的重要作用更为突出。审判质量和效率进一步提高。严把案件事实关、证据关和适用法律关，案件审判质量有了明显提高，二审改判、发回重审率下降。严把程序关，提高诉讼效率，降低诉讼成本，清理超审限案件，审限内结案率上升。完善司法救助制度，保障困难群众的诉讼权利，全国法院实行司法救助的案件共计55万件，司法救助总金额28.59亿元。重视人权的司法保障，确保无罪的公民不受法律追究，五年来共宣告无罪28080人。

（二）法院改革稳步推进。最高人民法院在总结以往法院改革经验的基础上，制定了《人民法院五年改革纲要》，第一次比较系统地提出了法院改革的目标和具体任务。截至目前，“纲要”确定的39个改革项目全部启动，其中绝大部分基本完成。

深化审判方式改革。全面推行以公开举证、质证、辩论、认证、裁判为主要内容的新的庭审方式；推行庭前证据交换制度；制定民事、行政诉讼证据规则；扩大适用简易程序审理案件的范围；落实合议庭和独任法官职权；强化法官的主持和居中裁判职责，提高驾驭庭审能力；改革和规范裁判文书，注重对证据的分析和适用法律的阐述，增强裁判文书的逻辑性和说理性。实行法官开庭穿法袍、用法槌制度；规范法官庭审活动中的言行举止，树立司法文明形象。

推进审判机制创新。完成了法院内设机构的改革；全面落实立审、审监、审执分立制度；推行案件审判流程管理；建立民事审判新格局，完善我国刑事、民事、行政审判体系；探索审判监督制度改革，规范再审案件开庭审理程序，确定再审案件立案标准，维护生效裁判的权威性和稳定性。以独立、公正、公开、高效为主要内涵的审判机制逐步建立。

实行法院人事制度改革。全面完成法官等级评定工作；开展法官员额确定、配备法官助理和书记员单独职务序列等改革试点工作；试行对法官、司法行政人员分类管理；推行审判长和独任审判员选任制，优化法官队伍。

探索法院体制改革。建立高级人民法院在其辖区内统一管理、统一协调的执行工作新体制；改革海事法院管理体制，试行派出海事法庭制度；在一些经济开发区和高新技术开发区设置人民法院；调整人民法庭设置，突破按行政区划设置的模式。对法院设置和人财物管理体制开展调查研究，探索符合司法工作特点和规律的新体制。

（三）队伍建设成效显著。按照法官法的规定，最高人民法院提出了以严格职业准入，强化职业意识，培养职业道德，提高职业技能，树立职业形象，加强职业保障，完善职业监督为主要内容的法官队伍职业化建设任务。全国法院始终坚持将提高法官队伍的思想政治素质置于首位，大力提高法官思想政治水平，改进审判作风；制定《法官职业道德基本准则》，健全法官道德自律机制和体系；健全全国法院二级培训体制，制定实施《法官培训条例》和《全国法院干部教育培训规划》，五年来，共培训法官和其他工作人员20余万人（次），有3000余名法官获得硕士、博士学位；认真执行《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》等“三个办法一个规定”，完善法院内部的监督制约机制，提高法官拒腐防变能力。五年来，涌现出一大批优秀法官和先进法院，其中68名法官获得“全国模范法官”光荣称号，39个法院被评为“全国模范法院”。全国法院被给予党政纪及刑事处分的逐年下降。

（四）基层建设不断加强。最高人民法院制定《关于加强人民法院基层建设的若干意见》和《关于加强人民法庭建设的意见》，明确了加强基层人民法院和人民法庭思想政治建设、组织建设、业务建设和纪律作风建设的目标、任务、措施。建立完善了一级抓一级、层层抓落实的基层建设领导体制，加强对基层建设的指导和监督；加强基层人民法院和人民法庭的党建工作；强化对基层法官特别是西部基层法官的培训力度；开展“争创人民满意的好法院、争当人民满意的好法官”等活动，共有200个法院和200名法官受到最高人民法院表彰；规范人民法庭的工作。经过多年的艰苦努力，一些群众反映强烈的突出问题正在得到解决，人民法院和法官的社会公信度明显提高。

（五）物质装备明显改善。

建成一批规范化的审判法庭和其他审判场所，办公办案条件得到明显改善。许多法院在审判工作、司法统计、司法行政管理工作中配备了计算机等现代办公设施和交通工具，提高了工作效率和管理水平。各高级人民法院和许多中级人民法院建成了设施比较齐备、功能比较先进的法官教育培训机构，为开展培训工作提供了良好条件。

（六）调查研究和司法解释成果丰硕。全国各级法院紧紧围绕审判工作、法院改革和队伍建设，确定年度重点调研课题，开展大规模调查研究，取得一批有价值的调研成果。五年来，最高人民法院在调查研究的基础上，共制定颁布司法解释170件，对提高法律适用水平，坚持社会主义司法统一原则发挥了重大作用。在加入世贸组织的司法准备工作中，全国法院及时清理、修订与世贸组织规则和我国承诺不符的司法解释、司法解释性文件以及其他规范性文件2000多件，废止的177件司法解释已向社会公布。

二、人民法院五年来的主要经验

第一，正确处理审判工作与党和国家工作大局的关系，为改革、发展、稳定提供可靠的司法保障。牢固树立全局观念，自觉地服从并服务于党和国家工作大局，是人民法院的政治责任和法律责任，是检验人民法院审判工作的重要标准。

第二，正确处理法律效果与社会效果的关系，不断提高司法水平。坚持法律效果与社会效果的辩证统一，是衡量人民法院审判质量的重要标准。审判和执行工作，都必须在严格依法办案的前提下，充分考虑裁判的社会影响，最大限度地实现法律效果和社会效果的有机统一。

第三，正确处理审判工作与队伍建设、法院改革的关系，实现法院工作的全面发展。在“公正与效率”工作主题下，审判是中心，队伍是保障，改革是动力。坚持以司法公正和效率为价值追求，将“一个主题”和“三件大事”作为有机的整体，统筹兼顾，协调推进，人民法院工作就能不断开创新的局面。

第四，正确处理实体公正与程序公正的关系，全面保障公平和正义。实体公正是实现公平和正义的根本。程序公正具有独立价值，也是实体公正的保障。坚决纠正“重实体轻程序”的错误认识和做法，切实做到程序公开、审限严格，提高实体裁判的公信度。

第五，正确处理继承优良司法传统与改革创新的关系，积极深化人民法院改革。要在继承和弘扬我国优良司法传统以及借鉴人类先进司法文明成果的基础上，与时俱进，在继承中创新，在创新中提高。要树立司法公正、司法效率、司法尊严、司法民主、司法文明和依法独立审判等现代司法理念，从我国国情出发，科学确立新思路，推出新举措，建立新体制，开创新局面。

第六，正确处理思想教育与制度建设的关系，全面提高队伍素质。加强法官队伍建设，提高队伍整体素质，一靠教育，二靠制度。教育是手段，制度是保证。强化以“三个代表”重要思想为核心内容的思想教育，建立、完善并严格遵守各项人事管理制度和其他各项规章制度，把队伍建设全面纳入制度化和规范化轨道。

第七，正确处理依法独立审判与自觉接受监督的关系，确保司法权公正、廉洁地运行。要坚持社会主义法治原则，依法独立公正地对案件作出裁判，平等地保护各方当事人权益。同时，要提高接受监督的自觉性，增强主动性，防止枉法裁判。

第八，正确处理审判指导、监督与独立审判的关系，切实维护审判工作秩序。

既要加强上级人民法院对下级人民法院的审判监督和业务指导，又要保证下级人民法院依法独立审判。各个审级的人民法院都应当依照法律独立地对案件进行审理和裁判，除适用法律问题之外，不得就证据、事实等问题向上级人民法院请示；正确处理院长、庭长与合议庭的关系，做到权责分明，各负其责。

三、人民法院当前面临的形势

当前，我们国家正处于民族复兴的关键时期。今后一个时期，和平与发展的时代主题、经济全球化与世界经济结构调整带来的新机遇，国内改革开放后日益完善的体制条件，都十分有利于国民经济持续快速健康发展，也非常有利于社会主义民主法制建设。人民法院在发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的大局中，任务更明确，责任更重大，发展的空间更加广阔。

人民法院维护国家安全的责任重大。一些敌对势力加紧对我国进行经济、文化、社会等各个领域的渗透破坏活动，实施恐怖犯罪，煽动民族分裂、颠覆国家犯罪，组织和利用“法轮功”邪教组织实施危害国家安全等犯罪活动，对国家安全构成严重威胁。

人民法院维护社会稳定的任务艰巨。随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济的发展，经济和社会生活中的各种矛盾出现了不少新情况和新变化。有些地方社会治安状况不好，刑事犯罪仍呈上升态势，犯罪类型增多。在深化国有企业改革和农村改革的过程中，仍存在失业人员增多，下岗职工生活困难，农民和城镇部分居民收入增长缓慢以及社会保障体系尚未健全等问题，可能会引发新的社会矛盾。

人民法院保障公民权利的职责突出。随着经济发展，社会进步，公民的权利意识、民主意识、法治意识普遍增强，公民行使政治、经济、文化等权利的方式和范围日趋广泛，自然人、法人和其他组织将更多地通过司法途径寻求权利保护。我国已经批准加入《经济、社会和文化权利国际公约》，签署《公民权利和政治权利国际公约》，对公民权利的司法保障水平也提出了更高的要求。

人民法院保障经济建设的任务繁重。坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，深化以建立现代企业制度为方向的国有企业改革，推进农业和农村经济结构调整，需要法制支持和司法保障。发展产权、土地、劳动力和技术等市场，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，整顿和规范市场经济秩序等，都要求司法工作发挥更大的作用。为实施西部大开发战略，加强环境资源保护，促进可持续发展，理顺分配关系、深化收入分配制度改革，以及健全社会保障体系等提供司法保障，有大量的工作要做。

但是，由于司法体制和制度上的原因，加上法院管理工作中的一些弊端，导致一些法官素质不高，不能完全胜任高度专业化的审判工作，办案质量不高，超审限办案问题依然存在；少数人违法违纪问题时有发生，甚至枉法裁判，严重损害了人民法院的威信；依法独立行使审判权的宪法原则有待全面落实，地方和部门保护主义的干扰仍很严重，国家司法权地方化问题亟需解决；一些地方法院物质保障缺乏，经费不足，装备落后，与审判工作的发展很不适应，严重影响办案效率，损害司法形象。

综观人民法院面临的形势，我们既要看到挑战，对不利的一面有充分估计，积极做好应对准备，更要看到机遇，看到有利发展的一面。

四、当前和今后一个时期人民法院的主要任务

当前，人民法院工作的总任务是：深入贯彻党的十六大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕“公正与效率”工作主题，全面推进审判工作和执行工作，充分发挥职能作用，深化法院体制改革，推进司法文明建设，加强法官队伍职业化建设，提高法官整体素质，为全面建设小康社会提供有力的司法保障。

（一）全面加强审判和执行工作，促进经济发展和社会全面进步

进一步加强刑事审判工作。加强对颠覆国家政权和分裂国家等危害国家安全犯罪案件的审判，维护国家主权和安全。依法严惩各种恐怖犯罪、组织和利用邪教组织破坏法律实施犯罪，维护社会稳定。坚持“严打”方针，总结“严打”斗争经验，准确适用法律，严惩爆炸、绑架、杀人、抢劫等严重破坏社会治安犯罪，保障人民群众的生命财产安全。坚决惩处毒品犯罪、拐卖妇女儿童犯罪，维护公民的身心健康和妇女儿童的合法权益。依法惩处非法出版物犯罪、组织卖淫、聚众赌博等犯罪，坚决扫除社会丑恶现象。继续参与整顿和规范市场经济秩序工作，依法及时审判各类破坏市场经济秩序犯罪案件，保障经济健康发展。严惩贪污、贿赂犯罪，推动反腐败斗争深入进行。加强调查研究，认真解决各种新类型犯罪在证据采信、法律适用、财产刑执行等方面存在的突出问题。坚持罪刑法定原则和罪刑相适应原则，严格执行刑事法律和刑事政策，确保审判质量。要积极参与社会治安综合治理，努力营造一个良好的社会秩序与发展环境。

大力加强民事审判工作。围绕国家对经济结构的战略性调整，依法审理国有企业改制和破产纠纷案件，推动国有企业战略性改组，促进现代企业制度的建立，保障国有资产管理体制改革的顺利进行。进一步增强平等保护各类市场主体的意识，创造保障各类市场主体平等使用生产要素的法治环境，通过司法手段保障非公有制经济的健康发展，促进私人财产法律保护制度的完善。坚持维护国家经济安全原则，依法公正高效地审理涉及金融市场的纠纷案件，保护金融债权，维护金融秩序，防范金融风险。稳妥审理证券市场民事侵权纠纷案件，保护中小投资者的合法权益，维护证券市场的健康运行。依法审理农村土地承包经营权流转纠纷案件，推动农业经营体制创新，保护农民合法权益。及时审理劳动争议案件，运用司法手段促进劳动用工管理，保障劳动者的合法权益。依法审理涉及企业下岗职工、低保失业人员等困难群众利益的案件，促进同经济发展水平相适应的社会保障体系的建立、健全。依法及时审理知识产权案件，保护我国企业的自主知识产权，提高企业的核心竞争力，促进技术创新和科技进步。

高度重视涉外、涉台、涉港澳案件研究与审判。坚持法制统一性、司法独立性、透明度和非歧视原则，平等保护中外当事人的合法权益。贯彻国家主权原则和当事人意思自治原则，充分尊重当事人对法律适用的选择，认真妥善地适用准据法，正确适用外国法律、国际公约和参照国际惯例审理涉外案件。研究解决涉外民事案件实施集中管辖后出现的新情况新问题，正确处理涉外、区际民事案件的管辖权冲突问题。认真审理信用证案件和国际贸易欺诈案件，保障交易安全，维护我国金融业的国际信誉。做好外国仲裁和港澳仲裁裁决的承认与执行工作。根据我国法律并按照我国加入和缔结的司法协助国际公约和双边条约，做好司法协助相关工作。

积极稳妥审理行政案件。要通过行政审判有效地化解行政纷争，加强对行政执法活动的监督，推进依法行政，促进政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的改革和职能完善，维护和实现公民合法权利。履行加入世贸组织以后的司法审查职能，认真审理商标、专利复审等知识产权行政案件，制止地方保护、地区封锁和部门行业垄断，依法维护公平、竞争、统一的社会主义市场秩序。妥善处理反倾销、反补贴案件，以及海关估价等与履行司法审查承诺相关的新类型行政案件，促进对外贸易的发展。认真办理国家赔偿案件，保障赔偿请求人的合法权益，促进赔偿义务机关严格执法和公正司法。

加强和规范立案工作。严格依法受理各类刑事、民事、行政和执行案件，研究新类型案件的受理问题，慎重处理敏感案件立案问题。规范再审案件的立案条件，合理界定启动再审的理由。完善申诉和申请再审的审查程序，进一步实现人民法院告诉申诉工作规范化。对合法权益受到侵犯但经济确有困难交不起诉讼费的群众提供司法救助，切实保护当事人的诉权。切实解决执行难。准确适用全国人大常委会关于刑法第三百一十三条的立法解释，强化执行措施，加大执行力度，切实维护自然人、法人和其他组织的合法权益。要严格依照法律规定的程序执行，研究和制定行之有效的管理制度和管理方法，实现管理工作的规范化、制度化。实行执行实施权和裁判权的分权制衡，增加执行工作透明度ɿ加强完善内部监督机制。切实加强审判监督指导。要严格依照法定程序加强审判监督工作，提高二审裁判的质量和效率，以减少申诉和申请再审，节省司法资源。要重视再审案件的审理，通过纠正不当裁判，维护司法公正，树立司法权威。继续抓紧研究入世后审理各种新类型案件的法律适用问题。要下力气开展对法院工作中带有普遍性问题的调查研究。加强案例研究，不断拓宽审判业务指导的新渠道。

进一步加强对人民调解工作的指导。要积极贯彻《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，建立和完善与人民调解工作相衔接的简捷、经济的诉讼程序，公正审理涉及人民调解协议的民事案件，努力提高对人民调解工作的指导水平。

（二）积极推进法院体制改革，完善审判制度

完善符合审判工作规律和特点的诉讼制度。要进一步深化审判方式改革，完善诉讼调解制度，提高诉讼效率；制定和完善诉讼证据规则，研究制定证人出庭等制度；要进一步深化立案改革、规范立案工作职能；要进一步推进审判监督改革，探索建立中国特色的申诉和再审制度。通过完善诉讼程序，保护双方当事人平等行使诉讼权利，实现裁判公正。

完善公正高效的审判工作机制。明确划分审判组织的职责，进一步规范独任法官、合议庭和审判委员会的活动。优化司法资源的合理配置，在审判机构的设置和审判职能的分工上向专业化方向发展。有条件的法院可以开展庭前自愿调解等工作。探索建立审判辅助性工作的管理和运作机制。

完善职责明确、分工合理、运转高效、保障有力的法院管理体制。继续深化法院管理体制改革，完善审判管理制度，规范审判工作流程管理。建立以审判为中心、以科技支持为后盾的后勤保障服务体系。积极推进办公信息化建设，提高办公现代化水平。加快“两庭”建设速度，实现审判场所规范化管理。

推进保障人民法院依法独立行使审判权的制度建设。要积极探索能够有效抵御各种干预，推进确保依法独立行使审判权的制度的建立和改革。继续完善和改革民事执行制度，进一步解决执行难问题。研究法院设置、法官职业保障和经费保障等体制改革，促进相关立法和司法政策的调整与完善。研究司法监督的内涵、范围和方式，促进司法监督的规范化、制度化和法制化。

（三）推进法官职业化建设，造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的法官队伍

推进法官职业化建设，必须加强思想政治工作，坚持用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想武装全体法官和其他工作人员的头脑，牢固树立科学的世界观、人生观、价值观，树立正确的权力观、地位观、利益观。要大力加强人民法院党组织建设，充分发挥党建工作对推进法官职业化建设的政治保证和组织保证作用。要以提高素质、优化结构、改进作风和增强团结为重点，大力加强领导班子建设，把各级法院领导班子建设成为坚持贯彻“三个代表”重要思想的坚强领导集体。

推进法官职业化建设，必须坚决贯彻法官法。严格法官的准入条件、优化法官的知识结构和年龄结构，提高专业化水平，重视司法经验积累。必须大力加强法官职业道德建设和作风建设，在遵守法官职业道德基本准则的基础上，追求更高的思想道德目标。大力加强作风建设，养成实事求是、认真负责、任劳任怨、艰苦朴素、密切联系群众的良好作风。进一步开展法官在职继续教育。通过系统、科学的法官养成制度，促进法官职业化目标的实现。

推进法官职业化建设，必须进一步完善符合法官职业特点的法官管理体制。试行法官、法官助理、执行员、书记员、司法警察、司法行政人员的分类管理制度。在科学、合理确定法官编制员额的同时，严格法官的任命审核制度。初次任命的法官必须通过任职前培训。制定符合法官职业特点的职务、职级序列和晋升制度。建立能够形成有效激励机制的法官业绩评价标准体系。

推进法官职业化建设，必须大力加强纪检监察工作。健全纪检监察机构，充实队伍。加强法院内部的纪律约束，严禁和防止滥用审判权和执行权。认真落实党风廉政建设责任制，对各种枉法裁判和违反审判纪律的问题要一查到底，严肃处理，坚决清除少数司法人员腐败现象，确保法官队伍清正廉洁。