认真实施依法治国基本方略

积极推进人民法院改革

——在全国高级法院院长座谈会上的讲话

最高人民法院院长   肖扬

（1999年8月5日）

同志们：

党的十五大确定了依法治国基本方略，并提出“推进司法改革”的任务；第九届全国人大二次会议又将依法治国基本方略载入宪法。我们应当抓住机遇，大力开展和深化人民法院各项改革，以充分发挥人民法院在依法治国，建设社会主义法治国家中的重要作用，使人民法院以崭新的姿态跨入二十一世纪。

一、积极推进人民法院改革，是贯彻依法治国基本方略的要求

依法治国，要求做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。完备的法律体系是前提，公正执法、司法是重心，健全的监督制度是保障。人民法院作为国家的审判机关，代表国家依法行使审判权，通过履行宪法和法律赋予的职责，惩治犯罪，保护人民，维护司法公正，是实现国家法治目标的重要保证。积极推进人民法院改革，必须充分认识人民法院在实现依法治国基本方略中的地位和作用。公正司法是依法治国的必然要求。党的十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。这一论述的核心内容就是要求各行各业严格遵守、执行宪法和法律，公民依法行使好自己的民主权利，参与国家各项事业的管理，保证国家各项工作沿着法治的轨道前进，因此，必须树立法律的权威。在推进依法治国的过程中，国家的经济、社会活动以及国家权力的运作将置于法律的规范和调节之下，主要依靠法律手段、依照法律程序进行管理。同时，政策指导、行政调处、经济调节、领导平衡，也是解决各类纠纷、矛盾的重要手段。人民法院的司法活动，是保护人民权利，实现社会正义的最后屏障，是保障法律得以正确实施的最后环节。法律的权威最终要体现为司法的权威。人民群众对人民法院的审判活动寄予了很高的希望，也提出了更高的要求。我们只有依法审判，公正审判，高效审判，才能充分保障国家利益、社会公共利益和公民的合法权益，使人民群众真正树立起对法律和人民法院的高度信任，最终达到人民用法律治理国家的目的。公正司法是依法治国的重要内容。依法治国涉及立法、行政执法、司法、普法等方方面面。经过改革开放二十年来的努力，我国已基本形成较完整的社会主义法律体系。但徒法不足以自行。我们还必须建设一支政治坚强、业务精通的高素质的执法队伍。当前法制建设存在的比较突出、群众意见最大的问题是有法不依，执法不严。人民法院在推进依法治国进程中，负有神圣和重要的职责。人民法院的任务就是严格执行国家宪法和法律，审判刑事、民事、经济、行政等案件，并且通过审判活动，教育全体人民自觉遵守宪法和法律，充分发挥法律的保障、促进、调节职能，才能适应社会主义建设事业发展对我们提出的要求，将依法治国的历史进程有力地向前推进。在法治国家中，法院是社会正义的象征，是公正精神的体现。党的十五大在确定依法治国基本方略的同时，作出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权”的决定，是有深刻涵义的。人民法院依法独立审判是实现法治不可缺少的重要手段。但是，人民法院目前不论内部机制，还是执法环境，不论是司法观念，还是工作方法，都还存在一些问题和弊端，导致审判不能独立进行，司法公正难以保证，司法权威没有很好树立起来。只有采取坚决措施，大力推进人民法院改革，健全人民法院依法独立公正审判的保障机制，法治要求才能最终落实。

总之，人民法院依法审判活动及其取得的社会效果，是党的依法治国基本方略的重要组成部分和重要体现，是建设社会主义法治国家的基本内容。我们只有充分认识到这一点，自觉地、坚决地执行中央有关司法改革的决策，才能成为依法治国的实践者和积极推进者，才能担负起历史赋予人民法院的重要使命。

二、积极推进人民法院改革，确保依法独立公正地行使审判权

党的十一届三中全会以后，随着社会主义经济体制改革的不断深入和社会主义民主法制建设的发展，作为我国司法改革重要组成部分的人民法院改革，也在积极探索、进行。为适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，相继成立和恢复建立了军事法院、铁路运输法院和海事法院等专门法院，法院机构设置逐步趋于合理和完善；为落实公开审判制度，全面推进刑事、民事、经济和行政审判方式改革；完善审判组织，强化合议庭职责，规范审判委员会活动；逐步实行立审分立、审执分立、审监分立。1995年7月1日《中华人民共和国法官法》颁布实施后，在法官考试、建立优胜劣汰竞争机制、干部任免和交流等方面，也进行了卓有成效的改革和有益的探索。这些改革措施为人民法院坚持严肃执法，确保司法公正，促进国家的经济发展和社会稳定发挥了积极作用。但是，我们也要看到，上述改革措施虽然取得了一定成效，但离建立起依法独立公正审判工作机制的要求尚有相当差距，人民法院工作还存在不少与社会主义市场经济发展，与建立社会主义法治国家不相适应的问题。司法活动受地方保护主义影响，导致司法权地方化，严重危害我国社会主义法制的统一和权威；现行的法官管理体制造成法官整体素质难以适应审判工作专业化要求，难以实现人民法院依法独立审判；少数司法人员受拜金主义、享乐主义、特权观念等腐朽思想的侵蚀，滋生腐败现象，人民群众反映强烈，直接损害了党和国家的威信；审判工作管理行政化，违反了审判工作的规律，难以适应公正、高效处理各类案件的需要，严重影响人民法院的权威和形象；人民法院特别是基层法院经费困难、装备落后，物质保障不力，严重制约人民法院审判工作的发展。人民群众的文化素养、法律意识有了很大提高，利用法律手段维护自己合法权益的法律行为越来越多，其公正、公平意识更是明显增强。不论我们是否意识到，是否自觉，经济建设和社会发展都在呼唤人民法院进行改革，尽快建立依法独立公正的审判工作机制。在世纪之交的关键时刻，我们能否抓住机遇，大力推进人民法院改革，将党的十五大提出的推进司法改革这一政治任务通过我们的努力落到实处，确实与社会主义现代化建设事业的兴衰成败休戚相关。对推进法院改革的必要性和重要意义，大多数同志逐步有了明确的认识，但至今仍有一些同志心存疑虑，对改革的有利条件估计不足，对改革必然遇到的困难估计过高，因此等待观望、裹足不前，迁就甚至满足于习惯、落后的做法。这种观点是不对的，用以指导工作是有害的。必须明确，人民法院的改革不能等待，改革的机遇不能丧失，改革的信心必须树立，改革必须务求实效。我们要正确分析形势、认识形势、利用大好形势，树雄心、立壮志，勇敢地挑起历史赋予我们的改革重担。要解放思想，克服满足现状，墨守成规，固步自封的思想和怕冒风险，怕犯错误的顾虑。没有开拓创新的精神，没有实事求是的科学态度，“没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，就走不出一条新路，就干不出新的事业。”人民法院改革的目的是最大限度地发挥人民法院惩罚、调节、保护、服务的职能作用，保证依法独立、公正、高效审判。这本身就体现了对党和人民，对社会主义革命和建设事业高度负责的态度。只要我们把大胆探索的勇气和科学求实的态度结合起来，以坚韧不拔、奋发有为的精神状态，积极、稳妥地推进人民法院改革，我们就一定能迈出改革的新步伐，开创法院工作的新局面。

三、积极推进人民法院改革，必须从实际出发，循序渐进

人民法院的改革是一项宏伟的系统工程。对于国家来说，人民法院的改革是我国政治体制改革的重要组成部分，更是司法改革的重要内容之一；对于法院内部来说，许多具体改革措施互相关联，涉及法院体制、人事管理、与有关部门关系和法律规定等等，可谓牵一发而动全身，不可能一蹴而就。不分轻重缓急，多头并进；不注意循序渐进，追求一步到位，出发点可能不错，但效果会怎样？经验证明，只能是欲速不达，反而会危害改革事业。因此，我们在解放思想、实事求是思想路线的指引下，根据社会主义市场经济发展和建立民主法治国家的需要，立足现实，着眼未来，在《人民法院五年改革纲要》中首先确立了人民法院改革的总体目标，这就是：紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要，依据宪法和法律规定的基本原则，健全人民法院的组织体系；建立公正、公开、高效、廉洁，运行良好的审判工作机制；在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍；完善具有中国特色的社会主义司法制度。为实现人民法院改革的总体目标，纲要结合实际，提出了人民法院五年改革的基本任务和具体目标，主要是依据宪法和法律，围绕实现审判权力的独立性、统一性、权威性，增强人民法院工作的活力进行改革，逐步建立起既体现现代司法制度精神，又符合我国国情的社会主义司法制度。长远目标与具体目标结合，就是从实际出发。我们强调人民法院改革必须从实际出发，是因为：我国是共产党领导的人民民主专政国家，实行人民代表大会政治制度。推进人民法院改革必须坚持党的领导，接受人大的监督，否则就会偏离正确方向，犯政治性错误。在不违背宪法和法律基本原则的前提下，我们应当大胆尝试，并借鉴国外的有益经验，但是我们决不搞西方国家基于“三权分立”原则的所谓司法独立。对此，我们必须有清醒的认识。西方国家的司法制度并不代表现代司法制度，其实西方国家的司法制度具有阶级不平等、种族歧视、践踏人权的消极、落后内容。我们通过改革，要完善具有中国特色的社会主义司法制度，这才是真正公平、进步、文明的现代司法制度。我们强调人民法院改革必须从实际出发，还因为：我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是中国的最大实际。面对改革攻坚和开创新局面的艰巨任务，必须澄清种种疑惑，认清为什么必须实现这样的改革目标，而不能实现别样的改革目标，关键在于对我们基本国情的认识，对人民法院现状的正确认识和准确把握。法律作为一定经济基础决定的上层建筑的重要组成部分，是统治阶级意志和利益的体现，不存在所谓可以脱离现实政治的抽象、单纯的法律观点。我国有两千多年封建统治的历史，人治的思想和积习很深，提高人民群众的文化、法律素质是一项长期的战略性任务。人民法院的改革要充分考虑我国社会主义初级阶段的经济、政治和文化的特殊性，决不能脱离实际，仅从书本、概念出发去设计改革规划，更不能照抄西方国家的做法，搞所谓司法至上。各级人民法院在制定改革计划时，要结合本地的实际，不仅明确近期的改革重点，也要考虑长期的改革任务，处理好长远目标与近期目标的关系，使改革循序渐进，有序进行，不断深化。对不需要通过立法或修改法律，属于法院内部的改革措施，要纳入近期改革的实施方案，迅速启动，抓紧落实；对法律没有明确规定，纲要确定了改革目标和方向的，应当根据宪法和法律的基本原则，积极探索；对涉及修改法律的，要在最高人民法院统一领导和规划下，搞好试点工作，总结经验，待有关法律修改后，全面施行。同志们！人民法院的改革关系到我们以怎样的姿态跨入辉煌的二十一世纪。我们必须有所作为，也一定能够有所作为。这次提交会议讨论的《人民法院五年改革纲要》确定后，作为组织和动员全国各级人民法院推进司法改革的行动规划，明确了人民法院跨世纪的发展目标，具有重要意义。我们要在以江泽民同志为核心的党中央的领导下，高举邓小平理论伟大旗帜，进一步振奋精神，扎实工作，开拓进取，积极推进人民法院的各项改革，为实现依法治国，建设社会主义法治国家作出新的、更大的贡献！