巩固发展教育整顿成果

进一步加强队伍建设   全力维护司法公正（摘要）

——在全国高级法院院长座谈会上的讲话  肖扬

一九九八年七月二日

同志们：

根据中央政法委员会的统一部署，今年上半年全国法院开展了集中教育整顿和继续深入进行执法大检查，目前已取得了阶段性成果，促进了法院队伍廉政建设的深入发展。通过揭、摆、查，检查出了当前法院工作和审判队伍中存在的主要问题。据15个高级人民法院统计，截至6月20日，共查出裁判有错误的案件10340件，其中属于超审限、违反管辖规定等程序性错误的，约占84%，实体性错误的约占16%；目前，已纠正和解决7059件，占68.3%。同时，还检查出了在审判作风、审判纪律方面存在的一些问题。各级人民法院对干警违法违纪行为不护短、不姑息，认真核查，坚决依照党纪政纪和法律予以处理。据前述15个高级人民法院统计，到目前为止，共收到举报信和举报电话4855件。经调查，有261人受到行政纪律或党纪处分，有33人受到刑事处分。

全国法院的集中教育整顿工作虽然取得了阶段性成果，但对成绩不能估计过高。从检查的情况来看，大多数法院工作开展较好，但少数法院工作一般化，有的法院甚至走了过场。有些法院领导对教育整顿的意义认识不足，标准不高、要求不严、措施不力；还有一些领导没有做到带头廉洁自律、自查自纠，带头开展批评与自我批评；有的法院动员、学习时热热闹闹，查处问题时冷冷清清；有些法院在自查自纠中存在着“三多三少”现象：揭表面问题多、深层问题少，谈组织行为多、个人行为少，强调客观原因多、检查主观原因少。对这些问题，应认真对待，不能草草收场。教育整顿队伍的时间要服从质量，不能搞“一刀切”。要采用“回头看”的方式，对照教育整顿的目标，本着缺什么补什么的原则，切实加以解决。

高举邓小平理论的伟大旗帜，建设一支政治坚定、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良的法院队伍，这是以江泽民同志为核心的党中央对人民法院提出的要求，也是完成宪法和法律赋予人民法院审判职责的根本保证。我们要在这次教育整顿已取得成果的基础上，继续进行艰苦努力，真正建立起一支高素质的法院队伍。

建设高素质的法院队伍，教育是基础，制度是保证，监督是关键。要针对教育整顿工作中发现的问题和漏洞，建立和完善各项规章制度，疏通和规范监督渠道，确保法院队伍的廉洁和公正。

实行立审分立、审执分立、审监分立，使审判工作的进行更加有序和合理。还没有实行分立的法院，要在今年年内全部实行分立，坚决纠正立审不分、审执不分、审监不分的做法。要进一步加强上级人民法院对下级人民法院审判监督的权威性、有效性、准确性，凡发现裁判错误的，都要及时纠正。要建立和完善各项具体工作程序和岗位责任制，从制度上实现对行使审判权的制约和监督。要严格按照法官法关于法官不得有“十三种行为”的规定和最高人民法院“八不准”的规定，规范和约束法院工作人员的行为。必须坚决做到：法院工作人员一律不得为当事人介绍律师，不准同所办案件的当事人和律师私下交往，不准吃请受礼，不准在企事业单位或让律师报销单据，不准搞“三同”办案，不准接受当事人或者律师的邀请去娱乐场所，等等。对违反规定者，一定要严肃处理，决不手软。根据党的十五大的要求，最高人民法院在总结各地经验的基础上，起草了《人民法院审判人员执法违法责任追究办法》，已提交这次会议讨论，会后修改下发执行。这个制度的实行，对于保证司法公正，加强法院队伍的廉政建设，维护人民群众的合法权益，将发挥重要作用。各级人民法院要组织广大干警认真学习，提高对执行这一制度意义的认识，进一步增强责任感；要严肃追究执法违法的责任人员，动真的，来实的，确保这一制度落到实处。各级人民法院凡有条件的，都可以从人大代表、政协委员和各界群众中聘请法院廉政监督员，主动争取社会各方面对法院廉政建设实行监督。实行“收支两条线”，这是从源头预防、治理司法和行政执法机关腐败现象滋生蔓延的一项重要措施。各级人民法院必须坚决按照中央规定，无条件地、不折不扣地实行“收支两条线”。要严格按照《人民法院诉讼收费办法》收取诉讼费，不得巧立名目，超标准、超范围收费，更不允许搞摊派、拉赞助。坚决禁止给审判庭下达“创收”指标，一律取消诉讼收费与奖励挂钩和办案单位提成的做法。各级人民法院要根据江总书记“纪检监察机构只能加强，不能削弱”的指示精神，健全纪检监察机构，配备得力人员，创造良好的工作条件，以充分发挥其职能作用。要加大对违法违纪案件的查处力度，对于那些性质严重、影响恶劣的案件，查处后要及时通报，以儆效尤。

开展教育整顿，加强队伍建设，是为了进一步提高办案质量和效率，确保司法公正，更好地为改革、发展、稳定服务。我们要把集中教育整顿取得的阶段性成果，努力体现到各项审判工作中，促进审判工作进一步发展。现在，时间已经过半。我们要坚决按照中央为贯彻党的十五大精神所提出的方针和重大举措，全面做好下半年各项审判工作，坚决维护社会稳定，切实保障今年国民经济增长指标的实现。

（一）进一步明确审判工作指导思想

今年是落实党的十五大精神的第一年，也是全面实现党的十五大提出的经济建设跨世纪发展目标的关键一年。当前，国有企业改革已进入了攻坚阶段，要用3年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，力争到本世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。在农村，粮食流通体制改革已全面展开，新一轮的签订家庭联产承包责任制的工作正在进行。去年以来发生的亚洲金融危机和近期亚洲金融市场的新的波动，对我国经济发展和各项重大改革措施的执行带来了冲击和影响。针对我国社会主义市场经济发展和外部经济环境的实际情况，党中央及时提出，必须抓往机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定，确保实现今年经济增长8%、外贸进出口有所增长、人民币不贬值目标的实现。党和国家工作的大局对人民法院审判工作提出了更高、更艰巨的任务。

人民法院审判工作的思路、轨道必须围绕党和国家的中心任务和工作大局来确定，必须自觉地立足于法院工作实际，把握大局、顾全大局、服务大局。有没有大局意识，能不能围绕大局开展审判工作，将严格执行国家法律与服从大局有机地结合起来，这是衡量审判工作水平的最重要的标志。为改革、发展、稳定服务，是人民法院在审判工作中必须始终坚持的政治方向。

各级人民法院和广大审判人员必须紧紧围绕“我们究竟代表谁的利益”这一核心问题，端正对人民群众的态度，坚持把全心全意为人民服务的宗旨全面贯彻到各项审判工作中去，落实到审理的每一件案件上，以严肃执法、公正裁判的实际行动，切实保护人民群众的合法权益。应当明确，人民群众不但从法律条文中，更从自身经历的或者周围发生的司法活动中去感受法律的权威，树立法治的信仰和信法、守法、护法的观念。因此，人民法院对案件的裁判正确与否，将直接在群众中产生正面或负面的影响，关系到法律尊严和人民法院的社会形象。我们只有严格执行法律，不断提高办案质量和效率，注重社会效果，才能为保障改革开放和经济建设的发展做出应有的贡献。

（二）切实做好各项审判工作，坚决维护社会稳定

做好审判工作，维护社会稳定，是现阶段人民法院工作极其重要的任务。这不仅是人民法院审判职能的性质所决定的，更是党和人民赋予人民法院的历史重任和神圣使命。

当前，首先要认真贯彻修改后的刑法和刑事诉讼法，坚持“严打”方针不动摇。修改后的“两法”和有关司法解释，是人民法院审判刑事案件的法律依据。要准确地把握“两法”的基本原则和有关司法解释的规定，积极主动地配合其他政法部门，运用集中打击、专项斗争等各种有效形式，保持对刑事犯罪的高压态势，坚决遏制那些破坏社会稳定的严重刑事犯罪的发展势头，坚定不移地把“严打”斗争深入、持久、有效地开展下去。当前，要重点打击那些严重破坏社会治安的暴力性犯罪、走私犯罪、毒品犯罪、非法出版物和淫秽物品犯罪。要特别重视严厉打击金融领域的犯罪活动，确保金融安全和国家经济安全。要严厉惩处贪污、贿赂、挪用公款等经济犯罪。据了解，目前一些法院对经济犯罪适用缓刑过多，这种情况应当引起注意。

其次，要针对在改革开放不断推进和经济关系深刻变革中产生了大量矛盾纠纷的情况，依法公正地审理好起诉到法院的各种案件，运用审判职能调整民事和经济关系，积极化解各种社会矛盾。要重点办理好涉及金融秩序，土地征用、转让后的补偿，非法集资，破产企业职工安置，强制拆迁，劳务输出等与社会稳定直接相关的经济、民事、行政和执行案件，特别是集团性诉讼案件。要认真执行最高人民法院前不久发出的要求各地法院暂不受理有关非法传销的民事、经济、行政纠纷案件的通知，做好相应的工作；对于非法传销中发生的刑事犯罪，要严厉依法惩处。社会稳定问题说到底是政治问题。在一定意义上而言，涉及社会稳定的案件没有小案。因此，要牢固树立各项审判工作必须坚持严肃执法与注重社会效果相统一的观念，既要坚持严肃执法，又要及时有效地消除不稳定因素，努力取得良好的社会效果。

各级人民法院对于上述案件的审判工作，要切实加强指导和监督，要真正做到认识到位、工作到位、措施到位；要注意掌握审判工作中的新情况，研究新问题，提出新对策，不断提高审判水平。特别是对于涉及社会稳定方面的问题，要认真对待，慎重处理。要加强重大情况报告制度，对于有可能引发突发性事件，或者案件审判后可能导致影响社会稳定的动向，要及时报告当地党委和上级人民法院。

（三）充分发挥为改革开放和经济建设服务的审判职能，为今年国民经济增长目标实现提供司法保障

运用司法手段保障国家改革重大措施的顺利实施和国民经济增长目标的实现，是人民法院审判工作为党和国家工作大局服务的具体体现。下半年，要着重抓好以下几项工作：

1、积极审理金融纠纷案件，防范和化解金融风险。金融在经济工作全局中至关重要。近年来，金融领域里由于国有商业银行不良贷款比重较高，一些企事业单位非法拆借资金，有的非金融机构和非法设立的金融机构从事金融业务、股票期货市场违规活动比较严重，金融欺诈不断发生等情况，起诉到法院的相关案件明显增多。在贯彻中央深化金融改革、整顿金融秩序、加强金融法治的重大部署中，人民法院负有重要责任。要坚决按照中央的要求，进一步落实今年2月最高人民法院关于做好涉及金融案件审判工作的通知中提出的部署和要求，一要审理好金融监管中发生的因非金融机构和非法设立的金融机构从事金融活动，因非法集资而发生的纠纷案件，制裁违法金融活动，保障国家金融改革措施的落实。对涉及国务院决定关闭的商业银行和其他金融机构的经济纠纷案件，未起诉的不再受理；已受理的，中止诉讼；已判决发生法律效力的，中止执行。待最高法院通知后恢复审理和执行。二要审理好金融债权债务纠纷案件，特别是在国有中小型企业和集体企业改制过程中发生的金融债权债务纠纷案件，支持金融机构做好金融债权管理工作，依法制止逃废金融债务的行为，防止国有资产流失，保护职工合法权益。三要审理好借贷、存单、证券回购纠纷等案件，依法制裁各种违法存贷、违章拆借、违规担保行为，规范和维护金融秩序，促进资本市场的稳步发展，增强金融市场抗风险能力，保障金融机构依照商业化原则安全、高效、稳健运行。

2、认真审理涉及国有企业改革的案件，保障国有企业改革顺利进行。国有企业改革是当前我国经济体制改革的中心环节。人民法院要通过审判工作，大力支持和保障国有企业改革各项措施的实施。一要依法处理好企业改组、联合、兼并、破产、租赁、承包、转让、出售、实行股份制和股份合作等涉及国有企业改革中发生的各类案件，平等保护各市场主体依法取得的国有资产的所有权、使用权或其他权利，制裁导致国有资产流失的违法行为。二要按照今年3月全国法院审理企业破产案件工作座谈会的要求，规范对企业破产案件特别是国家列入计划的试点城市国有企业破产案件的审理，并按照企业破产法和民事诉讼法的规定，严格对非试点城市和地区企业破产申请的审查切实保护债权人和债务人的合法权益，严防假破产、真逃债和国有资产流失，促进产业结构的调整和现代企业制度建立。三要处理好侵犯企业自主权和建立现代企业制度过程中企业与行政机关之间的行政争议案件，依法维护企业的经营自主权和其他合法权益。四要妥善解决企业的债权债务纠纷，依法帮助企业清收债权，活化企业呆滞资金，促使亏损企业摆脱困境。

3、依法审理好农村承包纠纷案件和与农业发展相关的案件，促进农业和农村经济发展。农业是国民经济的基础，是安天下的产业。人民法院依法审理好涉农案件，对支持农业和农村经济的发展具有重要作用。一要审理好农村承包合同纠纷案件。当前，农村中新一轮承包正在普遍展开，由此产生的纠纷在一些地方明显增多。各地法院要认真贯彻农业法等法律法规，按照中央关于稳定农村土地承包的政策，依法纠正随意撕毁承包合同、高价发包、缩短承包期、收回承包地等违法行为，依法保护农民的合法利益。二要依法妥善处理农业产业化经营以及生产、加工、销售中出现的案件，农民兴办股份合作制企业出现的纠纷案件，特别是农村粮食购销中出现的案件，保障国家对粕食流通体制改革政策的实施，促进农产品市场体系、农业的社会保障体系和国家对农业的支持保护体系的建立。三要切实加强对于向农民乱收费、乱摊派、乱罚款案件的审理，坚决依照国家关于减轻农民负担的法律规定，依法纠正违法增加农民负担的行为，依法保护农民的合法权益。

4、依法审理房屋土地不动产案件，推动住房制度的改革和房地产业的发展。今年以来，房地产业经过几年调整和规范，正在从总体上走出低谷。房地产开发投资上升，商品房销售和房屋租赁增多。人民法院要依照房地产管理法、建筑法等有关法律的规定，审理好在住房制度改革和房地产业恢复中发生的各种纠纷案件，尤其是房地产销售中的质量纠纷案件，保护和促进房地产业的发展。

5、审理好劳动争议和社会保障方面的纠纷案件，促进社会保障和再就业制度的建立。随着劳动用人制度改革的深化，劳动合同制的全面推行以及与之有关的规章制度的完善，劳动关系的解除、变更和终止以及职工再就业社会保障方面的纠纷等案件增长很快。各级人民法院审理这类案件，要坚持有利于社会稳定，有利于建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度等原则，依法保护劳动者合法权益，对那些涉及劳动报酬、医疗费用等案件，应当及时依法采取诉讼保全、先予执行等措施，以保证劳动者的基本生活费用和医疗费用，同时要依法维护用人单位的合法权益，真正起到促进企业改革和社会稳定的作用。前不久，党中央、国务院要求动员全党和全社会的力量，共同做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。人民法院要充分认识做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的极端重要性和紧迫性，把及时妥善审理这方面的案件作为审判工作的一个重点切实抓好，依法保证下岗职工的基本生活费的发放。

6、进一步加强和规范执行工作。近几年来，人民法院在执行力量没有增加、执法环境存在许多困难和问题的情况下，执行案件逐年上升，案件执行率下降，未执结案件逐年增多。到今年一季度末，全国法院尚有未执行案件58万多件，比上年又增加16万件。“执行难”已成为群众对人民法院工作不满意的一个热点问题，必须予以高度重视，下大力气加以解决。最高人民法院拟定了《关于人民法院执行工作若干问题的规定》，不久将下发执行，并就“执行难”问题向全国人大常委会作专题报告。生效的裁判，凡当事人有履行能力的，必须依法坚决执行，任何部门和个人都无权阻挠法院生效裁判的执行。要切实搞好委托执行，对受委托法院无故不予执行的，要严肃处理。执行工作既要严格依法，又要讲究方式方法，做过细的法制宣传教育工作，防止矛盾激化。对行政机关申请强制执行其行政决定的案件，要依法确定是否属于法院管辖，凡不属法院执行职责范围内的，都不应接受；对属于法院管辖的，要依法审查，如有违法，即不予执行。要积极争取各级党委、政府的支持和理解，坚决反对和抵制地方和部门保护主义，维护法制的统一和尊严。

党的十五大提出了推进司法改革的重大任务。人民法院的改革是司法改革的重要组成部分，只有通过积极改革，才能进一步保证实现司法公正。今年下半年法院改革要重点抓好以下三个方面的工作：

（一）深化审判方式改革

深化审判方式改革，必须严格遵循和贯彻执行诉讼法和有关司法解释的基本原则、规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法）若干问题的解释》已经定稿，《最高人民法院关于民事经济审判方式改革若干问题的意见（试行）》已经最高人民法院审判委员会讨论通过，很快就下发执行。三大诉讼法以及这两个司法解释是今后深化审判方式改革的规范性文件，各级人民法院必须遵照执行。对于法律规定不明确的问题，可以在不违背立法本意的前提下大胆探索，勇于实践，逐步取得经验，为今后立法和制定有关司法解释提供审判实践依据。

庭审方式改革是深化审判方式改革的重点。从总的情况看，庭审方式改革的进展是好的，但是，也发现了一些问题。据了解，个别地方法院在按照新的庭审方式审理案件遇到困难时，采取了回避矛盾的做法，造成庭审方式改革停滞不前，甚至出现倒退现象，这必须加以纠正和解决。庭审方式改革事关司法改革的大局，事关确保司法公正目标的实现，决不容许走回头路。各级人民法院领导要从具体问题入手，制定措施，解决实际存在的困难，并善于取得有关部门的配合与支持，把庭审方式改革坚持不懈地进行下去。

审判方式改革涉及审判工作的各个环节，除了庭审方式改革外，还包括强化合议庭的职能，充分发挥审判委员会的作用，规范院长、庭长的职责，完善人民陪审员制度，提高裁判文书质量等等，这些方面也都是审判方式改革的重要内容。人民法院组织法明确规定，独任庭、合议庭和审判委员会是人民法院的三种审判组织。这三种审判组织代表人民法院行使审判权。从实际审判工作情况看，除基层人民法院适用简易程序的案件依法由独任庭进行审判外，绝大部分案件是通过合议庭进行审判的。因此，要提高审判效率和质量，必须强化合议庭的职能。强化合议庭的审判职权，就是依法将对案件作出裁判的权力一般由合议庭行使，少数重大疑难案件才提交审委会讨论决定。庭长、院长个人无权决定对案件的裁决，更无权改变合议庭评议的结论。逐渐将一般案件的裁决交由合议庭作出，就必须加强合议庭的力量。许多法院已经实行庭长、分管副院长直接参加合议庭担任审判长，通过直接审理案件，确保案件的公正审判。

要继续落实宪法和法律规定的“公开审判”制度。实行这种制度，有利于公众直接监督审判，防止审判权被滥用，有利于铲除腐败，修正错误，净化审判工作，实现司法公正，也有利于提高审判水平和审判效率。因此，除涉及国家秘密、个人隐私和未成年人案件外，一律实行公开审判。

目前，下级人民法院上报请示的案件有增多的趋势。对于适用法律遇到重大疑难问题的特别是涉及到死刑的案件不是不可以请示，但是，现在的许多请示案件是属于事实、证据的认定或具体量刑问题。今后，凡不属于适用法律上重大疑难的案件，一律不得向上请示。上级人民法院收到这样的请示，应当一律退回。各级人民法院都要独立负责地依照法定程序审理好案件。

（二）进一步落实法官法的各项规定，制定和完善配套措施

法官法的颁布施行，是改革和完善司法制度的一项重要措施，同时也为我们实行法院干部管理体制改革提供了法律依据和有利契机。法官法实施后，最高人民法院先后制定下发了《法官考评委员会组织办法》、《法官考试办法》、《法官等级评定办法》和《关于调整法院办案人员岗位津贴范围和标准的通知》等，这些配套措施，是实行法院干部管理体制改革的规范性文件。今年下半年的一项重要工作是做好法官等级评定工作，力争在年底完成。同时尽快地制订出其他的相关措施，实行法官管理、书记员管理、司法警察管理、行政干部管理的规范化、科学化、制度化，确立起法院干部管理的公开、平等、竞争、择优的新机制。

（三）积极探索法院内部机构改革

自改革开放以来，随着我国社会主义经济建设的迅速发展和法制建设的不断完善，人民法院的审判任务和领域也在不断增加和扩展。为了适应新的形势和日趋繁重的审判任务的需要，人民法院的审判机构和审判队伍逐步扩大。与此同时，由于各种因素的影响，也产生了法院的行政机构趋于庞杂，人员大量增加而审判力量却没有得到切实加强等问题。因此，积极探索法院内部机构改革，不仅是法院改革工作的一项重要内容，同时也是司法改革的必然要求。

法院内部机构改革，一方面是要解决机构设置不合理，行政部门过多的问题；另一方面是要解决行政人员比例过大，人浮于事的问题。在目前法院机构设置和人员编制相对紧张的情况下，这两方面问题已经严重影响了人民法院审判职能的充分发挥，对此必须进行改革。实行法院内部机构改革，其目的之一就是为了提高审判工作效率，充分发挥审判职能作用。各级人民法院必须明确树立以审判工作为中心的指导思想，法院各方面的工作都必须为审判工作服务。各级人民法院的领导要把进行法院内部机构改革提高到事关整个司法改革的高度来认识。今年下半年，各高级人民法院可以选择一两个法院作为试点，以积累经验，在时机成熟时，有计划、有步骤地启动和推进这项事关重大的改革。

在由计划经济向市场经济转变的过程中，全国法院受理的各类案件大幅度上升。许多案件的当事人或者其他诉讼参与人，想通过亲情关系、金钱诱惑甚至某些行政权力，对审判工作施加影响。近年来又不断发生以暴力抗拒法院执行生效判决的严重事件。法院的执法环境出现许多新的问题和困难。在这种情况下，各级人民法院更要紧紧依靠党委领导、人大监督和政府支持，努力改善执法环境和执法条件。对来自外界的非法干预，要向党委、人大汇报，以取得支持和帮助；要敢于坚持原则，敢于依法办事，决不屈服于非法的压力；要多做宣传和细致的工作，化阻力为动力，不能简单化。上级人民法院要坚决支持下级法院严肃执法，并尽可能地帮助下级人民法院解决困难。要逐步改善办公、交通、通讯、档案工作等各方面的物质条件，关心广大干警的生活，为完成繁重的审判任务，提供必要的物质保障。