全面落实司法为民的思想和要求

扎扎实实为人民群众办实事

最高人民法院院长  肖扬

司法为民重点在“司法”，本质在“为民”。要正确把握司法与为民的内在联系，正确认识司法权的本质特征，处理好严格执法与文明执法的关系。当前以及今后一个时期，人民法院要按照党的十六大的要求和十届人大一次会议的精神，针对社会普遍关注、人民群众反映强烈的焦点、热点，尤其要针对“公正与效率”司法大检查中查摆出来的问题，立足于司法为民，注重在以下十一个方面下功夫，扎扎实实为人民群众办实事。

（一）要在为“第一要务”服务方面下功夫，促进经济发展和社会全面进步。发展是执政兴国的第一要务，是解决一切问题的关键。当前，我国的国民经济继续保持较快增长的良好势头，但是，经济生活中还存在不少问题和困难，人民法院为全面建设小康社会提供司法保障的任务十分艰巨。例如，就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。对此，人民法院必须切实贯彻中央召开的全国再就业工作座谈会精神，对于下岗失业人员再就业，部分高校毕业生就业，以及农村富余劳动力转移等问题相互交织的就业形势中发生的各类案件，要严格依法及时审理；同时要根据最高人民法院《关于审理与企业改制相关案件若干问题的规定》，依法处理改制企业职工安置中出现的纠纷案件，保障国家就业政策的贯彻执行，切实维护下岗再就业人员的合法权益。

继西部大开发之后，中央最近又提出振兴东北老工业基地的发展战略部署，人民法院要积极提供更好的法律服务和有力的司法保障，依法促进区域经济发展。同时，要按照国家可持续发展战略的要求，加大对资源、环境的司法保护力度，认真执行最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等司法解释，严惩破坏资源的犯罪活动，依法保障经济和社会的可持续发展。目前，非典疫情已得到有效控制。对于疫情防治期间出现的影响经济发展和社会稳定，危害人民群众身体健康，破坏传染病防治工作等犯罪案件，要严格适用法律和《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，依法及时审理，确保国家有关传染病防治法和相关政策的执行，切实维护广大人民群众的身体健康和生命安全。确保今年和今后一个时期经济发展和社会全面进步目标的实现。

（二）要在维护社会稳定方面下功夫，确保人民群众生命财产安全和安居乐业。依法惩处各类刑事犯罪分子，就是对广大人民群众安居乐业的有力保障。人民法院要建立健全“严打”经常性工作机制，继续严厉惩处黑社会性质的有组织犯罪，严厉惩处严重危害人民群众人身权利和财产权利的杀人、抢劫、绑架、爆炸以及重大盗窃等犯罪。最高人民法院正在抓紧研究制定《关于审理非法制造、买卖、运输毒鼠强等剧毒化学品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，以配合正在全国范围内开展的专项治理活动，切实保护人民群众的生命安全和生活秩序的稳定。各级人民法院都要进一步研究完善参与社会治安综合治理的具体措施，贯彻“打防结合，预防为主”的方针，及时消除影响社会稳定的因素。人民法院要进一步加强刑事司法领域的人权保护，保障被告人依法行使辩护权、质证权、辩论权和最后陈述权。民事、行政审判要在维护社会稳定方面进一步发挥职能作用。当前，要根据最高人民法院《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，依法维护广大投资者的合法权益，维护证券市场秩序和社会稳定。要根据最高人民法院即将发布的《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定》，规范行政机关的拆迁行为，保护被拆迁房屋居住者的合法权益。

（三）要在依法保障深化改革扩大开放方面下功夫，促进社会主义市场经济健康发展。最高人民法院已经发布了《关于审理企业破产案件若干问题的规定》等司法解释，并正在抓紧制定关于适用公司法的司法解释，以指导各级法院依法妥善审理国企改制和破产纠纷案件，维护国企改制的成果，保护企业职工、中小股东的权益，促进现代企业制度的建立。为保证我国加入世贸组织后，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际竞争与合作，要进一步规范涉外案件审判工作，公正高效地审理涉外民商事案件和国际贸易行政案件，为我国发展对外经济贸易提供更好的司法环境。在全面提高对外开放水平的形势下，国家的金融秩序稳定和金融安全也面临新的挑战。人民法院要根据《关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的案件适用法律若干问题的规定》，在法律和司法解释的范围内，充分保护国有金融债权；要根据《关于审理存单纠纷案件的若干规定》和即将发布的《关于审理委托理财纠纷案件的若干规定》，制裁金融违规违法行为，防范和化解金融风险；要根据《关于审理期货纠纷案件若干问题的规定》，保护广大投资者的合法权益，维护我国证券、期货市场秩序稳定，保障国家金融和经济安全。

（四）要在平等保护各类当事人合法权益方面下功夫，确保法律面前人人平等。人民法院的各项审判工作和各项改革举措，都必须切实遵循非歧视原则，平等保护各类市场主体和当事人。不论国有、集体企业还是私营企业，不论公民、法人还是其他组织，不论本地当事人还是外地当事人，不论中国当事人还是外国当事人，在适用法律上都要公平对待，平等保护，决不能因一案不公而损害投资环境、损害国家法制形象。在对外国当事人实行国民待遇的同时，也要遵循对等待遇原则；在强调平等保护非公有制经济主体财产权益的同时，不能以牺牲国有企业的权益为代价。要依法维护公平、竞争、统一、有序的社会主义市场体系。为了平等保护各类当事人合法权益，要在司法活动中开展法律援助工作。我国第一部法律援助法规《法律援助条例》将于9月1日起实施，最高人民法院正在研究制定相关的司法解释，各级法院要及时地将法律援助制度纳入各项审判工作中，使法治的阳光普照每一个公民，真正体现我国法律保护人民根本利益、维护社会正义的根本性质。

（五）要在进一步方便人民群众诉讼方面下功夫，切实保障人民的诉讼权利。最高人民法院正在抓紧制定《人民法院规范和完善申诉来访制度的若干规定》，要下大决心将信访申诉环节变成司法为民的第一窗口。要进一步完善申诉来访制度，切实解决人民群众告状难、申诉难的问题。要建立来信来访摘报制度，关注申诉来访中的焦点、热点，及时反映民情，及时解决问题。加强办理申诉来访工作的硬件建设，改善接访条件，将申诉来访场所建设成为一个条件良好的法制活动场所。按照有诉必理的原则，对申诉和申请再审案件，经过依法审查该立案的要及时立案。坚持分级负责，一级抓一级的制度，坚决扭转信访申诉工作的被动局面。各级法院要做好人民群众诉讼指导工作。要根据最高人民法院即将发布的《人民法院民事、行政诉讼指南》，对人民群众在民事、行政诉讼中的诉讼权利和义务以及申请执行等诉讼行为进行指导，促使人民群众正确行使诉讼权利和承担诉讼义务，能够运用法律规定有效地保护自身权益。要建立诉讼风险提示制度。各级法院要根据最高人民法院即将发布的《人民法院民事诉讼风险提示书》，向当事人提示诉讼请求不当、丧失诉讼时效、举证超过时限、拒不执行等方面可能导致的法律后果，帮助当事人避免一些常见的诉讼风险，减少不必要的损失。

（六）要在提高司法效率方面下功夫，使当事人尽快获得公平裁判的结果。要根据《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》和《案件审限管理规定》，加大力度清理超审限案件和未执行案件。对于那些一拖就是几年的严重超审限的案件，要通过“公正与效率”司法大检查予以彻底解决，绝不允许再出现类似的情况。今年11月之前，各类积存的超审限案件一定要清理完毕。特别是刑事案件的积案要全部清理完毕。有罪则判，无罪放人。各级人民法院一定要高度重视刑事案件超审限问题。今年6月，最高人民法院专门就此问题向全国人大内务司法委员会作了专题汇报。全国人大对此非常重视，近期还将专门赴各地检查案件清理情况，各级人民法院一定要按照最高人民法院有关清理超审限案件的通知要求，把清理超审限案件作为当前的一项重点工作，全面清查超审限案件，查找案件超审限原因，采取措施杜绝超审限现象。同时，要建立清理超审限案件周报制度，从9月1日起，各高级人民法院每周将所辖法院超审限案件清理情况书面报送最高人民法院刑一庭，最高人民法院将就各地超审限案件清理情况定期通报。各级人民法院要严格执行刑事诉讼法和最高人民法院有关司法解释的规定，严格执行审限制度，对于审理期限即将期满的案件，要加强警示、督办。对于切实无法结案的，要依法及时变更强制措施，并将变更强制措施的情况及时通报公安机关、检察机关。对于事实不清、证据不足，不能认定被告人有罪的，要坚决依法宣告无罪，不得犹豫不决。要严格依照最高人民法院有关案件请示问题的规定，对涉及事实、证据认定和量刑问题的案件不得请示，减少请示案件的数量，缩短办案周期。对于违反审限制度规定，造成案件超审限，导致被告人超期羁押的，要按照《最高人民法院审判人员违法审判责任追究办法》和《关于严格执行〈中华人民共和国法官法〉有关惩戒制度的若干规定》，追究有关人员的责任。要加强审判流程管理。最高人民法院正在制定《案件审判流程管理办法》，以实现对案件从立案到执行的全过程进行监控和管理，克服人为拖拉、低效办案的现象，彰显现代诉讼过程的公开、公正和高效。要继续深化审判方式改革，在保障当事人诉讼权利的基础上，实行繁简分流机制，推广速裁审判方式。要根据最高人民法院即将发布的《关于适用民事简易程序的若干规定》，通过快捷、公正的审判方式，将涉诉群众及时地从纠纷中解脱出来。长期的司法实践证明，我国的民间和民事调解制度，具有程序简约、成本较低、便于执行等突出优势，体现了尊重人权、尊重当事人意志的法制基本原则，符合我国“和为贵”的民族文化心理，在化解人民群众内部矛盾，维护社会稳定方面发挥了重要作用。各级法院要注意引导群众重视人民调解的诉讼替代作用，通过这种比较简洁和经济的方式化解纠纷。同时，各级法院要进一步强化诉讼调解工作，要根据最高人民法院即将发布的《关于人民法院调解工作若干问题的规定》，努力提高调解结案率，更便捷、更有效地维护当事人合法权益，维护良好的民事关系，增进社会的凝聚力。

（七）要在切实解决执行难方面下功夫，及时维护案件胜诉方的权益。“切实解决执行难”，是党的十六大向全党全社会提出的一项重大任务，更是人民法院坚持司法为民，实现好、维护好人民利益的一件大事。要继续探索解决执行难的有效途径。最高人民法院正在抓紧起草强制执行法草案，各级法院都要积极配合此项工作。要探索执行收费制度改革，形成既符合执行工作特点，又最大限度地保护债权人利益的执行收费制度。要继续深入贯彻执行中央1999年11号文件精神，准确适用全国人大常委会关于刑法第313条的立法解释，强化执行措施，加大执行力度，依法惩处拒不执行生效裁判的犯罪行为。

（八）要在加强人民法院基层基础建设方面下功夫，使人民司法工作更加贴近人民群众维护合法权益的实际需要。我们一直强调，全国法院80%的案件在基层，80%的法官在基层；基层人民法院最贴近群众，最了解群众，处于依法维护群众利益的第一线。因此，加强人民法院基层基础建设，关系到把司法为民真正落到实处。基层人民法院要积极争取地方党委和政府的支持，在高、中级人民法院的帮助下，加强人民法庭建设，努力改善办案条件，为方便人民群众参与诉讼活动提供良好的环境和物质保证。基层人民法院要切实落实群众利益无小事的精神，在法律规定的范围内采取灵活多样的方式，方便群众提起诉讼、表达诉讼请求。要加强人民法庭的便民建设，有条件的基层人民法院可以在旅游风景区、集贸市场等旅游、消费纠纷易发场所，以巡回办案等方式，就地立案，就地开庭，及时依法解决社会矛盾纠纷，维护旅游者、消费者合法权益。要加强对进城务工人员劳动报酬的法律保护，制裁职业中介欺骗行为和用人单位拖欠工资的行为。针对进城务工人员维护自身权益的特点和实际需要，快立案、快审判、快执行，确保他们获得应有的劳动报酬。根据最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，基层人民法院要进一步加强对人民调解组织的指导，培训人民调解员，以提高人民调解工作的质量。基层人民法院要进一步增强审判责任意识，严把第一审案件的质量关，真正做到事实清、证据明、裁判公、人心服，通过公正高效的裁判案件，依法维护人民群众的合法权益。

（九）要在坚持群众路线方面下功夫，自觉接受人民群众的监督。坚持党的群众路线，是人民司法工作的优良传统。人民法院各项工作自觉接受人民群众的监督，既是确保司法公正的重要措施，也是保障人民群众参与管理国家事务、参与司法活动的重要内容。各级法院都要进一步完善公开审判制度，依法应当公开审理的案件，一律公开审理。最高人民法院将研究制定方便人民群众旁听案件审理的工作制度和具体措施，把人民法院的司法活动充分置于人民群众的监督之下。裁判文书公开是公开审判的重要内容，有利于满足人民群众对司法裁判知情权的要求。最高人民法院从明年起，将《最高人民法院公报》由双月刊改为月刊，并增加公布裁判文书的篇幅。同时，还将每年出版最高人民法院裁判文书选辑，方便社会各界了解人民法院公正审理各类案件的情况，更好地监督人民法院公正、高效司法。各级法院要进一步完善人大代表联络制度，妥善处理人大代表提出的意见和建议。坚持和完善走访人大代表制度，主动征询意见，邀请人大代表旁听公开审判案件、视察法院工作，方便人大代表全面了解法院各项工作情况，促进人民法院的全面建设。

（十）要在确保司法公正方面下功夫，切实解决群众反映强烈的司法不公问题。司法公正是审判工作的生命线，是人民法院忠实执行体现人民意志的法律必须遵从的司法准则。人民群众最为痛恨的是少数法官枉法裁判，严重损害人民群众切身利益的行为。一个案件的裁判不公，就可能导致更大范围的人民群众对司法活动的不满，破坏国家法制形象。因此，为确保国家法制的统一，进一步提高审判质量，最高人民法院将进一步加大对审判工作的监督、指导力度，统一适用法律尺度。目前，正在抓紧制定关于规范司法解释起草工作的规定，突出强调司法解释要严格遵循立法本意，进一步提高司法解释的质量；对于关系人民群众切身利益的司法解释，要通过多种形式广泛征求人民群众的意见，集中民智、体现民意。在坚持重大事项向人大及其常委会报告制度的基础上，从今年起，最高人民法院实行司法解释向全国人大常委会备案制度，主动接受全国人大及其常委会的监督。同时，要积极探索审判指导的新途径。目前，最高人民法院已经通过《人民法院报》、《最高人民法院公报》等报刊，选登有普遍指导意义的新类型案例，指导审判实践。国家法官学院及各地分院要将案例教学纳入教学计划，加强法官审判业务培训工作。各级法院要结合正在开展的“公正与效率”司法大检查，将大检查中有关案件审判质量的检查内容制度化，今后每年都要开展多种形式的自查，自觉接受群众监督。对于审判质量方面存在的突出问题，要制定具体可行的措施加以改进，切实消除人民群众对司法不公的担忧和不满，提高司法的公信力。

（十一）要在提高法官队伍整体素质方面下功夫，推进法官职业化建设。“制而用之存乎法，推而行之存乎人”。司法为民能否落实，关键在于法官队伍的整体素质和法官职业化建设的推进程度。当前，在法官职业化建设方面，要注重做好以下三个方面的工作。一是切实加强审判作风建设。每一个法官都要按照司法为民工作宗旨的要求，怀亲民之心，办便民之事，行利民之举。在审判思想上真正解决好“为谁掌权、为谁司法、为谁服务”的根本问题，把维护最广大人民的根本利益作为最高追求目标。在审判工作中集中精力，认真做事，开好每一次庭，写好每一份判决书，处理好每一个群众来访，执行好每一个案件。在工作态度上切实克服“冷、横、硬、推”的不良作风，坚决杜绝“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象，树立文明司法、为民爱民的良好作风。在行为举止上时刻注重自身的一言一行、一举一动，遵守司法礼仪，以文明司法的实际行动赢得群众信任，提升法官职业公信，提高司法权威。二是完善法官廉政制度体系。最高人民法院在总结队伍建设经验的基础上，制定了《中华人民共和国法官职业道德基本准则》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》以及《关于严格执行〈中华人民共和国法官法〉有关惩戒制度的若干规定》等一系列规定，使法官管理实现了科学化、规范化和法制化。针对当前法官管理和廉政建设面临的新任务和新情况，最高人民法院正在制定《关于规范法官和律师关系的若干规定》、《最高人民法院庭长、副庭长岗位职责》、《最高人民法院关于廉政谈话制度的若干规定》等，进一步完善法官管理和廉政制度体系。各级法院要充分发挥这一制度体系的作用，建立符合审判工作特点和规律的法官职业行为监督制约长效机制。三是逐步建立法官保障制度。与法官廉政制度一样，法官保障制度是确保法官依法独立公正行使审判权的重要制度。要逐步建立法官身份保障制度，确保法官身份的稳定；建立法官职务保障制度，确保法官依法从事审判活动不受干扰；建立法官待遇保障制度，解除法官后顾之忧。为建立一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的职业化法官队伍提供制度保证。

从以上十一个方面下功夫，采取一系列具体举措，是最高人民法院当前和今后一个时期切实按照司法为民的思想，为人民群众办实事的整体部署。在最高人民法院率先行动的同时，各级法院也要在以上十一个方面下功夫，扎扎实实为人民群众办实事，将司法为民的思想和要求落实好。同时，要随着形势的发展和工作的深入，不断丰富和完善这些部署和要求。

注：本文根据作者2003年8月24日在全国高级法院院长座谈会上的讲话第三部分摘编。